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心理健康促进

国外健康促进政策对我国心理健康服务体系建设的启示

发布日期:2013-08-01

国外健康促进政策对我国心理健康服务体系建设的启示
作者:罗鸣春   苏 丹
来源:西南大学学报(人文社会科学版)      2008年5期  

  摘要:健康促进是解决全球健康问题的新策略。美国和世界卫生组织健康促进政策对我国心理健康服务体系建设的启示主要包括以下内容:(1)美国健康促进政策的连续性、科学性、法制性、可操作性以及灵活性值得我们借鉴;(2)转变心理健康服务观念,树立以人为本的健康价值观;(3)加强心理健康服务体系的理论研究;(4)完善组织管理体制,建立国家健康促进委员会统一规划指导全国的健康促进工作;(5)建立高效务实的心理健康服务体系,实现人人健康目标。
  关键词:健康促进;心理健康服务体系;健康政策
  中图分类号:B848 文献标识码:A 文章编号:1673-9841(2008)05-0048-06
  
  前言
  
  健康促进(health promotion)是在全球科技快速发展,各国经济状况普遍改善,但社会成员的身心健康状况、健康意识与健康技能却没有同步发展,甚至某些国家或地区出现环境和健康恶化的大背景下提出的。我国和许多国家一样,随着人口出生率、死亡率降低,中老年人口比例升高,城市化、工业化进程加快,催生了很多环境与人、生活方式与行为习惯相关的身心健康问题。以人为本、以健康为核心的现代发展理念正成为全球关注的焦点之一。要解决生态恶化以及与社会文化经济模式相关的种种危害健康因素的威胁,只有制定公正平等的健康政策,改善和保护人类赖以生存的环境,保持自然、社会、经济和人类的和谐发展,把改善生存环境与教育卫生工作和人类健康发展联系起来,创造支持健康的环境,才有可能实现“人人享有健康,社会持续发展”的双赢局面。心理健康(又称精神卫生,文中两个概念通用)服务体系是我国全民健康工程的重要基础。心理健康服务体系(Mental Health Service System)是指由专业机构和人员遵循心理健康规律向社会成员所提供的心理促进工作,以及围绕此工作的投资、教育培训、管理监督等所组成的系统。与西方发达国家相比,我国心理健康服务体系建设起步较晚,经历了一个逐步认识、逐步受重视、逐步得到加强的过程。国际上(尤其是美国)健康促进的理论和政策经过多年发展与实践,已有很多成熟理论和成功范例。本文在介绍和简评美国和世界卫生组织(World Health Organization,以下简称WHO)健康促进政策的基础上,探讨它们对我国心理健康服务体系建设的启示和借鉴。
  
  一、美国健康促进政策
  
  (一)发展概况
  美国健康促进是在健康教育基础上发展起来的。1850年Lemuel Shattuck呈递报告建议成立国家卫生局,这是美国现代公共卫生制度的开端。1918年和1923年,约翰霍普金斯大学和哈佛大学相继成立公共卫生学院;为公共卫生专业人才培养奠定了基础。1922年哥伦比亚大学Thomas Wood教授创立培养健康教育专门人才的专业课程而被尊为健康教育之父。健康促进概念1945年由H.E.Sigerist首先提出。1948年联邦安全局发表的《国民健康》是美国健康史上的重要文件之一。1971年美国设立健康教育总统委员会。1974年委员会提议在卫生、教育和福利部设立健康教育局(现称“健康促进和健康教育中心”),负责规划、研究、指导和评价全国的健康教育工作。同年国会通过《国家健康教育规划和资源法案》,明确规定健康教育为国家优先项目之一。1976年,卫生信息和健康促进局成立,协调卫生、教育和福利部有关卫生信息与健康促进的所有活动。同年国会正式通过《健康资讯与健康促进法案》,成为美国联邦、州和地方政府推动健康促进计划的最高准则。
  健康促进作为国策的标志是1979年联邦卫生署发表《健康人民:健康促进与疾病预防报告》,它强调个人行为与生活方式的改善很大程度上取决于社会和环境因素的制约,强调以健康为中心、以人类发展为中心,实现人人健康。健康促进是健康教育的进一步延伸,不仅包括健康教育和传播全过程,以及一系列的社区健康教育促进活动,还包括以促进社会和社区健康为目标的社会预防性服务、行政干预措施以及社会的支持体系。报告指出:国民健康应该进一步改善而且能够达到——不只是增加医疗服务及经费,而是通过国家重新对疾病预防以及健康促进所做的努力。1980年,卫生福利部发表《健康人民1990:健康促进与疾病预防》(Healthy People 1990:National Health Promotion and Disease Preventive Obj ectives,U.S.DHHS,1980),号召全体国民在1990年努力达到三大类(预防性的健康服务、健康防护与健康促进)、15个优先项目、226个可检测的量化子目标,并以此作为全国、州及地方健康促进政策的依据。1986年11月,卫生福利部发表《国民健康1990年目标中期回顾》,对1980年颁布的目标进行总结与评价。1991年,卫生福利部出台《健康人民2000:健康促进与疾病预防国家目标》[9](Healthy People 2000:National Health Promotion and Dis-ease Preventive Objectives,U.S.DHHS,1991),该目标包括三个总目标,分为四大类(健康促进、健康防护、预防服务监督与数据系统)22个优先项目、319个子目标。三个总目标是:(1)延长美国人健康年龄的时限;(2)消除美国各种族间的健康差距;(3)让所有美国人得到健康预防服务机会。在总结以往“国民健康目标”实施经验与教训的基础上,2000年初,卫生福利部颁布《健康人民2010》(Healthy People 2010,US.DHHS,2000),明确提出2010年国民健康的具体目标。它确立了两大类目标,第一类量化目标以目前已建立的、在全国范围内有代表性的、有效度和信度的数据系统来确立基线(baseline),然后依据基线设定2010年目标,并以此为依据对健康目标实施过程进行检测。第二类发展性目标提供了一种对预期成果或者健康状况的设想。“健康人民2010”是全国性的、指导性的目标体系。全美绝大部分州都把它作为本州的健康目标,同时根据各自的实际情况,如地域分布、经济状况、种族构成、文化背景等,对国家目标进行分解与落实,并制定出符合本地区情况的健康目标。如“健康夏威夷人2010”、“健康密执安人2010”等。不同部门或组织也根据自己的实际情况制定出各自的健康目标,如“健康学生2010”、“健康社区2010”等。
  正是基于对影响健康因素的认识,“健康人民2010”设立了10个先进的健康指标:(1)适量运动;(2)超重与肥胖;(3)烟草使用;(4)药物滥用;(5)合理的性行为;(6)精神健康;(7)暴力与伤害;(8)环境质量;(9)免疫力;(10)可得到的健康服务。这些指标是国民健康状况的“晴雨表”。通过这些指标的统计分析来衡量距离目标的差距,并作为进一步采取相应措施的依据。
  
  (二)简评与借鉴
  美国健康教育及健康促进事业在政府重视与政策支持下,取得了举世公认的成绩,并保持着良好发展势头。综观美国健康教育与健康促进政策的发展历程,其健康促进政策具有连续性、科学性、法制性、可操作性、灵活性等特点,值得我们在规划和制定心理健康服务体系政策时借鉴。(1)连续性。从20世纪70年代起,美国政府就开始酝酿并制定全国性的健康促进政策。至今已成功制定并实施了三个全国性的健康促进政策(健康人民1990、2000、2010)。每一个健康政策的制定与实施都为下一个政策积累了宝贵的经验教训。并从上到下建立了一套完整的健康教育与健康促进政府组织机构和工作机制。这些机构由国会审议立法通过,具有法律保障,不因政府人事变更而受影响,从而在体制上保证了美国健康促进政策的连续性;(2)科学性。注重公共卫生领域的科学研究,并以最新科研成果作为制定健康促进政策的理论指导;不仅重视基础理论研究,也注重对健康促进工作的科学评价;不仅从技术、经济和行为等不同角度开展健康促进研究,以便更有效、更广泛地使民众受益于科学技术发展的成果;同时也研究健康促进工作的组织方法、管理技术以及评估方式来提高健康促进工作效率;(3)法制性。全国性的健康促进政策正式颁布后,各州都把健康目标列入自己的发展战略规划、政策纲领或卫生改革的行动之中,并结合实际制定自己的健康目标。各州还通过立法的形式来保障健康促进政策的贯彻执行。1990年以来,超过三分之一的美国州议会通过了一系列健康法规。美国政府还通过对健康教育职业的规范来推动健康促进事业的发展。1997年,美国职业分类标准政策研究委员会通过了“健康教育工作者为一种新的、独立的职业”的决定。目前,美国已经颁布了与健康教育与健康促进有关的职业规范:《健康教育工作者的职责与能力》;《健康教育专业的伦理准则》;《学校健康教育的国家标准》等。它们促进了美国健康教育与健康促进事业规范有序地发展;(4)可操作性。美国健康促进政策实施过程实行目标管理,“国民健康目标”使政策更具体,更具备可操作性,并有利于对政策实施效果作出客观评估。政策的可操作性也体现在对其实施过程的评估方面。可量化的目标被用来确立健康目标的基线;同时运用科学的检测方法对健康指标进行跟踪监测(如“健康人民2010”就设立了10个先进的健康指标)。对政策实施情况作出迅速、准确的评估,为相关部门及时采取有效措施提供客观依据;(5)灵活性。健康促进政策关注社会现实,根据社会现实变化做出改进与完善,体现出政策的灵活性。制定和实施过程中强调地方参与和社区发展,联邦政府通过立法、拨款对健康教育与健促进实行干预。健康促进政策的制定、颁布、实施与评估,使其国民健康状况得到全面改善,对国家、社会健康、可持续发展起到了积极的支持作用,也为世界各国提供了有益的经验。
  
  二、世界卫生组织健康促进政策
  
  健康教育与健康促进的发展离不开国际组织的指导与协调。国际健康促进组织主要有世界卫生组织和非政府机构“国际健康促进与健康教育联盟”(IUHPE)。这里只介绍WHO的健康促进政策。
  1978年9月,WHO在阿拉木图召开的国际初级卫生保健大会上发表《阿拉木图宣言》,拉开了健康促进工作的序幕。它明确指出政府对其人民的健康负有责任,所有政府应制定出国家政策、战略及行动计划,在其他部门的协作下,发起并持续开展作为国家全面卫生制度组成部分之一的初级卫生保健。为此目的,需发挥政府的干预作用,合理调动国家资源及使用外来资源。1981年,Ilona Kiekbush博士首先提出健康促进工作计划。健康促进成为WHO工作策略的标志是1986年11月在加拿大渥太华召开的第一届国际健康促进大会发表的《渥太华宣言》。它阐明:“健康促进是促使人们提高控制和改善健康的全过程,以达到身体的、精神的和社会的完美状态,确保个人或群体能确定和实现自己的愿望,满足自己的需求,改变或处理周围环境。因此,健康应看作为日常生活的一种资源,而不是生活的目标。健康是一个积极的概念,强调社会和个人的资源以及身体的功能。所以,健康促进不仅是卫生部门的职责,它还涉及健康的生活方式和良好的健康状况。”它强调健康的基本条件和资源是和平、住房、教育、食品、经济收入、稳定的生态环境、可持续的资源、社会的公正与平等。倡导良好的健康是社会、经济和个人发展的主要资源,也是生活质量的重要部分。政治、经济、社会、文化、环境、行为和生物学因素均可促进健康或损害健康。健康促进的目的是通过对健康的支持,使上述因素有利于健康。《宣言》明确了健康促进的定义、策略和行政纲领。确立了健康促进的5大支柱领域:(1)制定健康的公共政策;(2)营造支持性环境;(3)发展个人健康技能;(4)社区组织和社区发动;(5)调整卫生服务方向。
  第二届健康促进大会1988年在澳大利亚阿德莱德召开,主要议题是健康的公共政策。1990年WHO发表《行动起来,发展中国家的健康促进》文件,提出了发展中国家开展健康促进的三个主要策略:(1)政策倡导;(2)发展强大的联盟和社会支持系统;(3)提高与改善群众卫生知识、态度和技能。
  第三届健康促进大会1991年在瑞典松兹瓦尔召开,主题是建立有利于健康促进的支持性环境。会后WHO西太区1996年制定了地区性政策《健康新地平线》,其核心理念是把健康促进和健康维护作为政策的基础。强调健康促进是家庭、社区和国家一起采取措施,鼓励健康行为,增强人们自己处理问题的能力,改进和处理自己的健康问题。换言之,健康促进是有助于健康的行为和环境改变的一切健康教育和有关的组织、经济和政治干预的综合。
  第四届健康促进大会1997年在印尼首都雅加达召开,主题是新世纪新角色,健康促进迈进21世纪。这是第一次在发展中国家召开的健康促进会议。大会确定了21世纪健康促进的重点:提高社会对健康的责任感,增加健康发展的投资,巩固和扩大有利于健康的伙伴关系,增加社区能力和赋予个体权力,保证健康促进的基础设施,提倡开拓最广泛资源去解决健康的决定因素,提出健康促进是一项有价值的投资,同时倡导健康工作场所。
  第五届健康促进大会2000年在墨西哥召开,主题是健康促进——建立公平的桥梁。目的是展示健康促进如何改善人们的健康状况和生活质量,尤其是那些生存环境较恶劣的脆弱人群。在国际、国家和地区的发展议程中,把健康促进置于优先地位,促进社会不同部门及各个社会阶层之间建立密切的合作关系。大会提出了面向21世纪健康促进的6个技术性优先领域。
  第六届健康促进大会2005年8月在泰国曼谷召开,会议的主题是:政策和行动伙伴关系:处理健康问题决定因素。会议讨论了过去20年来发生的变化并研究如何最佳利用技术发展来促进健康的改善。健康促进策略的核心是形成政府立法倡导、社会支持、群众参与的全社会整体格局的健康促进系统。作为世界卫生、健康领域的权威机构,WHO在健康促进中起着主导性作用,它在历届国际健康促进大会上颁布的《宣言》,成为各国开展健康促进的行动纲领和指导原则。
  
  三、健康促进在我国的试点与发展
  
  新中国建立后在全国范围开展除害防病、清洁环境、移风易俗的群众性爱国卫生运动,堪称我国健康工作的创举,更是促进国民健康的有效方法;而且比现代健康促进活动早很多年。政府领导、全民参与的爱国卫生工作方式、方法、范围已经具有健康促进的雏形。
  健康促进的,某些方面我们起步较晚。例如WHO在1986年发起“健康城市”项目,在我国始于1994年WHO在上海嘉定区与北京东城区开展的试点;2001年苏州市提出建设健康城市,成为我国第一个正式向WHO申报的城市;2003年上海市正式启动健康城市三年行动计划。1992年欧洲建立了健康促进学校网络,1995年我国开始启动健康促进学校。20世纪70年代医院健康促进在美国医学会的倡导下开始发展;90年代进入实质性发展阶段;我国天津市2001年开始创建健康促进医院活动。20世纪90年代后我国开始出现健康促进基层组织,如北京的和平里社区健康促进委员会等。1994年7月,爱卫会、卫生部等联合发起“全国九亿农民健康教育行动”。2003-2004年卫生部启动全国亿万农民健康促进行动试点建设项目,并在14个省区实施了项目中期评估督导。2005年11月20日,我国首个经市政府正式批准的健康促进机构“上海市健康促进委员会”成立。2008年3月10日,WHO与我国政府启动了《健康三要素》促进活动。呼吁以更安全的食品、更健康的饮食和定期锻炼迎接2008年北京奥运会。
  
  四、健康促进政策对我国心理健康服务体系建设的启示
  
  (一)转变心理健康服务观念——树立以人为本的健康价值观
  心理健康服务体系建设要重视健康价值观的问题,树立以人为本的健康价值观。按照“健康就是没有疾病”的健康价值观,个体健康被界定为生理、心理有无疾病存在。健康服务体系以疾病为主导,以患者为中心,以医疗机构为基础;是“重治疗轻预防”的被动服务体系;财政投入也是“财神跟着瘟神走”的被动模式。随着健康观念和模式转变,人们意识到健康是生理、心理、环境相互作用的结果。新的健康观需要从以疾病为主的生物医学模式,转变到以预防为主、倡导健康生活方式和社会支持环境的健康促进模式。WHO从1989年开始探索健康促进概念和策略在发展中国家的运用,并推荐根据这些概念和策略转化为行动的特定步骤。在《行动起来,发展中国家的健康促进》中呼吁“所有国家立即和持久地开展活动,把健康促进的概念变为现实”。《健康新地平线》指出:“许多互相关联的因素影响着人们的健康和幸福。我们的做法必须反映出这种认识:我们是在复杂的和不断发展的环境下生活的,个人、家庭、社区和国家参与卫生事务的作用日益加强。”“人人为健康,健康为人人”是WHO的全球战略目标。健康是基本人权之一,是社会和经济发展的基础,是人类发展的中心。许多政府和部门领导已普遍认识到健康教育和健康促进手段是当今社会防制因不良行为生活方式所引起的慢性非传染性疾病的最有效手段,是一项投入少、效益高的活动,是降低国家巨额医疗费用的最有效措施。我国目前精神疾病患者约1 600万人,还有约600万癫痫患者,神经精神疾病在我国疾病总负担中排名首位,约占疾病总负担的20%。公众的健康价值观对其健康行为有很大影响。例如,我国目前高血压患者约1.3亿,而这些患者对高血压的危害及防治知识的知晓率却不足10%,大部分患者不知道需要为此调整自己的生活方式,结果导致有效治疗率不足6%。而有效的健康教育与健康促进,是可以使其中的部分损失得以避免的。我国政府对健康促进的重视程度和统筹能力尚需进一步加强。影响健康的环境、政策因素和生活方式等因素还未引起人们足够重视;全社会还没有充分认识和重视健康教育与健康促进所蕴藏的巨大社会和经济价值。因此,加强心理卫生知识宣传和健康教育,提高全社会对心理健康价值和心理服务工作重要性的认识是一项基础性的工作。
  健康价值观引导健康行为,我国在健康知识的普及和健康习惯的培养方面与发达国家相比还存在差距。比如健康知识知晓率,美国为36%,中国为33%;可在实际生活中,中国只有20%的人去实践,美国人的这一比例却高达70%;这不仅反映出国民尊重科学、运用科学程度的差别;也反映出健康促进和健康干预的作用和效果,反映出心理健康教育大有可为。
  
  (二)加强心理健康服务体系的理论研究
  要建设中国特色的心理健康服务体系,需要一个更宏观、具有前瞻性的理论指导。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确了构建社会主义和谐社会的任务、目标和途径,并把心理和谐与社会和谐作为一个主要问题提出来。因此,构建社会主义和谐社会理论应当成为我国心理健康服务的重要指南。精神卫生立法是心理健康服务健康有序发展的根本保障。目前我国只有部委的政策法规和某些省市的地方法规,还没有出台国家级的健康促进法规。我国迫切需要加快心理健康服务体系建设的立法进程,为开展心理健康服务工作提供法律依据。在理论构建方面,我国心理学家已经开始系统论证心理健康服务体系的国家目标和实施方案,相关课题组已展开对心理健康服务体系的理论构建、方法体系、现状与对策、教育培训等方向的攻关研究。心理学为构建和谐社会所做的努力既包括直接的心理健康服务,也包括政策方面的建议和理论探索。心理健康服务体系建设是一项系统工程,如何从政策、制度、组织、队伍、管理和培训等方面人手,建立和完善具有中国特色的心理健康服务体系是理论研究的重点。
  
  (三)完善心理健康服务的组织管理体制
  从心理健康服务的管理体制看,我国是“四架马车”的体制:卫生部门设立的精神卫生服务机构是精神卫生服务的主体;公安部门主要承担对危及社会治安的精神病人的收容和治疗康复工作;民政部门的精神病福利机构主要服务于无法定抚养人和赡养人、无劳动能力和无生活来源精神病人和复员退伍军人中的精神病人和特困精神病患者;中残联则致力精神残疾人群的社会康复服务。精神卫生行政管理机构的部门所有和条块分割弱化了精神卫生服务体系的服务能力,影响了现有资源的有效利用和整合。现阶段我国心理健康服务模式主要有医学、教育、社会三种。对心理健康服务机构从业人员的资格认证也来自多个部门。劳动和社会保障部、卫生部和人事部各有自己的心理健康服务资质认证体系,部门之间证书资质互不认可,使本来就十分有限的心理健康服务人才、资金、信息等更加捉襟见肘,这对我国心理健康服务工作的进一步发展不利。建立统一的心理健康服务的国家职业资格认证和管理机制势在必行。
  仅从心理健康服务的管理体制和服务模式看,心理健康服务体系建设牵涉面大,综合性强,因而迫切需要建立国家层面的宏观管理机构。综合考虑我国健康工作的历史和现状,建议在原爱国卫生委员会基础上组建由心理学家和医学专家为主体的国家健康促进委员会,统一规划指导我国的健康服务工作,以改变现阶段多头管理的局面。爱国卫生运动在我国有辉煌历史和广泛的群众基础,借助这个平台,国家健康促进委员会的工作可以迅速为广大人民群众理解、接受和支持,提高健康促进工作成效。卫生部门依靠自己的医疗卫生专业优势,为国民健康提供技术保障。教育部门依据自己的人才资源优势,主要承担健康教育和健康研究与普及工作,培养健康人才,提高国民健康素质;政府部门通过政策干预及财政金融调控措施发挥宏观调控作用,如通过为重点健康项目增拨经费,在健康评估中对目标完成好的部门和社区进行奖励等措施,加大对健康促进工作的管理力度;并在各级健康教育与健康促进部门间加强交流与协作,提供有利于健康促进的适宜环境。
  
  (四)建立高效务实的心理健康服务体系
  健康促进政策从一开始就强调个人行为和生活方式的改善在很大程度上受到社会和环境因素制约,强调以健康为中心,以人类发展为中心;政府对国民的健康负有责任,这种责任只能通过采取适当的健康政策和其他社会措施来实现。即不仅通过健康教育普及健康知识,引导个人改变不良行为和生活方式,同时也注意与健康行为密切相关的环境和社会规范;不仅提供必要的健康服务,还要结合其他辅助措施,包括通过立法促进健康事业的财政措施,以及促进待遇平等的社会政策等。以便科学有效地整合现有资源,充分调动各方面的积极因素,建立政府主导、社区参与,政策、法律、环境、教育、卫生等多方面支持的高效务实的心理健康服务体系,共同促进国民健康。
  建设社会主义和谐社会需要维护和提高全社会成员的身心健康素质。充分发挥心理学优势,完成好心理健康服务工作的规划与实施,维护国民心理和谐,促进整个社会和谐,是我们义不容辞的责任。在新的历史时期,心理学应该有新的使命,新的作为。健康促进不仅是实现个人目标,也是建设和谐社会的发展目标。国外的心理服务固然有许多引人注目的成功理论、方法与体系,但只有当它们与本国文化和国情相融合之后才能显现其适宜性。我们把关注点投向美国和WHO的健康促进政策,不是要盲目仿效或照搬它的制度,而是要更好地学习借鉴适合于我国心理健康服务体系建设的经验和理论,走出一条适合中国发展的健康促讲之路。

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